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债务重组审计有什么特征?《审计观察》

时间:2021-08-01 22:38:33

《审计观察》|通过对政府债务资金“借、用、还”全链条监督 审计人员有了新思考

原文标题:发挥审计监督功能防范地方政府债务风险的化解

党的十九大预防和重大风险的化解作为决定小康社会全面完成的三大攻坚战的主要战役,凸显了解决重大风险的重要性和紧迫性。

2019年1月21日,省部级主要领导干部在坚持底线思维、着力化解重大风险研讨会开幕式上,习近平总书记对化解重大风险提出明确要求,要高度警惕“黑鸟”事件和“灰色犀牛”事件。 既需要防范风险的先手,也需要应对风险课题的高招; 不仅要进行有防范、防范风险准备的战斗,还必须进行将风险化为夷、将危险化为机遇的战略性积极战斗。

鉴于地方政府债务是“灰色犀牛”事件易发生的领域之一,重新认识地方政府债务风险管理任务的长期性、艰巨性,深入分析地方政府债务风险化解的关键路径是必要和紧迫的。

地方政府债务风险管理是一项长期任务

政府债务风险管理是世界性的课题,世界政府债务史同时也是政府债务危机史,近8世纪以来多次上演的政府债务违约和债务重组正好印证了这一点。

例如,1340年发生的英国王室贷款违约,16世纪至17世纪西班牙王室多次违约,但法国在经历19世纪前多次违约后升级为非缔约国。 19世纪以后,欧洲各国不仅继续上演政府债务危机的戏,拉丁美洲、亚洲、非洲许多新独立国家陷入债务危机的泥潭,经历了艰难的债务重组。

21世纪上半叶的10年下半叶,次贷危机和政府债务危机再次回到发达国家的主战场,由于债务上限问题,政府停止运转的美国、欧元区多米诺骨牌效应,“倒塌”“欧洲五国”(葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊、西班牙)

21世纪初的债务危机再次表明,即使人类发展进入高科技和现代化轨道,政府债务风险管理仍是困扰各国的难题。 因此,防范政府债务风险的化解是一项长期的任务,必须着眼于当前,长期立足。

中国作为最大的发展中国家,目前没有发生过政府债务危机。 但是,这几年我国地方政府的债务状况受到国内外的广泛关注,受到党中央、国务院的高度重视。 随着新预算法的生效和一系列制度性文件的出台,我国政府的债务管理进入了法制化、规范化的轨道。

在此过程中,鉴证科通过明确风险、提出建议、加强改进,实现了政府债务资金的“借、用、还”全链监管,有力推进了政府债务相关制度建设,为我国政府债务管理构筑了“安全网”和“防火墙”

地方政府债务管理已经取得了良好的效果,同时目前存在的一些突出问题需要引起足够的重视。

一是目前的债务监测平台尚不完善,无法建立覆盖隐性债务的全口径政府债务管理体系,不利于债务风险的全面监测。

二是举债违约和违约担保问题一再出现,政府隐性债务增加,有可能引发财政不可持续的风险。

第三,政府投资基金项目、PPP项目中承诺的担保收益,或者赎回等行为可能会增加未来的支出事项,它们和举债、违约一样,会增加政府的隐性债务。

四是个别地方政府债务资金存入财政部门或使用效率不高。 为了防止地方政府债务风险的解决,必须着力解决以上这些影响政府债务可持续性的重要问题。

化解地方政府债务风险的重要措施

必须根据中央的要求,进行有防范地方政府债务风险准备的战斗,进行解决地方政府债务风险的战略自主战。

针对地方政府债务风险管理中存在的突出问题,在当前和今后很长一段时间内,必须坚持以问题为导向,精准实施政策,重点做好以下工作:

一是建立完善的政府债务台账, 实现全口径监管。的新预算法实施后,国债发行与存量债务认列置换形成的政府债务已经纳入预算体系。 这种债务可以称为政府显性债务,在限额管理措施下其规模已经得到有效控制。 处于“法定限度外”的政府隐性债务没有很好地纳入政府债务监管体系,有可能引发“灰色犀牛”事件。

另外,也存在一种值得关注的债务,其实质上是政府或隐性债务,不是政府借贷或政府提供担保,只是债务人难以偿还债务时,出于社会道义和风险防范的需要,政府承担的救济责任。 对于这些债务,需要通过“打探家底”了解情况,建立登记簿实施全面监管。 这是解决债务风险的先决条件。

二是拓宽监管视角,解决变相举债和违规担保问题。近年来,政策跟踪审计层出不穷的诸多案例表明,举债违约担保问题具有“多次重复审判”的特点。

其直接原因是一些地方官员不正确的政绩观导致了无序举债的冲动。 制度的原因是对杠杆主体的约束不够,对以金融机构为主体的外部杠杆环境的监管力度不够,各个金融机构违规提供融资。

针对这两点驱动因素,一方面要继续完善严格有效的约束制度,牢牢念叨“紧箍咒”,规范举债主体行为,约束超越财政力量还债的冲动。 另一方面,要树立更宏观的视角,走出债务资金和杠杆主体的框框,从外部杠杆环境入手,进一步规范各类金融机构的融资行为,督促金融监管部门更好地履行职责,创造良好有序的杠杆环境。

三是合理利用 PPP 项目、政府投资基金等新型融资方式,调动社会资源,缓解财政压力。PPP项目的初衷是更好地吸引社会资本进入公共产品和服务的供给,增强经济持续增长动力; 政府投资基金项目的初衷是用财政资金推动社会投资,培育市场需求,提高资源配置效率。

但是,在PPP项目和政府投资基金项目中,如果向社会资本方承诺项目保底利润或回购本金,则会产生中长期支出事项,造成财政不可持续的风险。

根据四是切实提高债务资金使用绩效。的鉴定,个别地方政府债务资金要么存入财政部门,要么使用效率低下。

政府债务资金是预算资金的一部分,其使用绩效关系到整体财政资金的经济性、效率性和效益性。 提高债务资金使用绩效是全面实施预算绩效管理的必然要求,是积极财政政策增力效果的重要表现,是政府财政可持续实现的必要条件。

更好地发挥审计监督功能

审计部门作为宏观管理部门,在化解地方政府债务风险中发挥着重要作用,主要体现在以下方面

一是通过严格审计并强化整改实现全链条监督。继续明确政府债务发行、使用、风险管理等方面存在的问题,提出针对性的审计建议,加强监督整改,在年末的问题检测整改情况报告中公开财政部门的整改措施,对政府债务资金的“借、用、用”

二是借助好做法及典型事例的宣传发挥正面引导作用。始于2016年第四季度政策跟踪审评,相关审评公告揭示了大量违规杠杆、违规担保或债务资金使用效率低下的案例,起到了一定的警示作用。 值得一提的是,除了明确相反的案例外,相关审计公告还列举了改善效果好的典型案例和防范债务风险的好方法和好经验,鼓励地方政府健全债务管理机制。

三是有力推动政府债务相关制度建设。通过加强问题的改善,推动了我国政府债务管理取得良好的制度成果。 总之,目前的征信主要通过找问题、督促整改、推进章立制的建立来不断规范政府的融资资金行为。

审计要做好“经济体检”工作,不仅要“查病”,更要“治已病”“防未病”。防范化解政府债务风险需要进一步拓宽审计思路,不但要勇于揭示政府债务风险管理中存在的弱项和不足,更要善于推动建立长效机制,构建完善的政府债务治理体系。

一是结合政策跟踪审计和领导干部经济责任审计,督促建立完善的政府债务管理系统,实现政府债务全口径监管。

根据目前实务操作中的分类方法,完善的政府债务管理体系应当包括政府直接负有偿还责任的债务、政府的隐性债务和政府可能需要提供救济的关注型债务。 敦促建立完善的政府债务管理体系,对不同类别的政府债务实施差别化管理,分类别制定风险管理办法,有力控制阶段性存量化解,切实防范财政不可持续风险和金融机构债权悬空风险。

二是拓展债务监督审计对象,从源头上解决变相举债和违规担保问题。举债和违约的背后,是无视“举债主体”(指政府、国有企事业单位)后果,背负过多债务的冲动,以及“举债环境”)提供外部环境、融资的各种金融机构、金融监管部门)

对“杠杆主体”的审计监督可以通过领导干部的经济责任审计进行。 进一步加大将审计中的相关结果纳入干部管理体系的工作力度,作为干部考核、任免、奖惩的重要参考依据,特别是作为主要领导干部经济责任履行情况的重要定性依据。 此外,还应考虑进一步公开经负责任审核的典型案例,鼓励良好做法经验,警告教育放任无序举债、违规担保等行为。

对“杠杆环境”的审计监督一方面通过政策跟踪审计加强对金融机构的约束,防止个别金融机构利用地方政府杠杆融资的冲动,“包装粉饰”融资方式和金融产品,形成“改变”的政府隐性债务,在财政无力负担的情况下,

另一方面,领导干部经济责任考核和政策跟踪考核将推动金融监管部门切实承担对金融机构和金融市场的主要监管责任,在重大风险化解攻坚战中更好地发挥作用,实现“监管监管”。

三是依托政策跟踪审计,加强对政府隐性债务的审计监督。具体来说,是国有企事业单位等借入,约定用财政资金偿还或者用政府担保的债务; 地方政府在政府与社会资本合作设立政府投资基金、政府购买服务等工作中,承担着由底限收益承诺、本金回购承诺等因素形成的政府中长期支出责任。 利用查账反应快、效率高的优点,及时识别隐性债务风险,有效控制隐性债务增长和整体债务规模。

四是在财政审计中关注政府债务资金使用绩效,从以往关注资金使用对不对转到资金使用好不好上来。绩效评估的目的是检查债务资金使用的经济性、效率性和效力。

具体来说,经济性体现了节约成本的要求,以尽可能低的成本投入尽可能多的资源的效率体现了生产效率的要求,以特定的投入获得尽可能多的生产的效率代表了目标实现的要求。 通过资金业绩考核,明确亏损浪费现象和低效率领域,确保“好钢用在刀刃上”。 (来源: 《审计观察》杂志2019年第3期)

(作者公司是审计署的鉴定科学研究所)